| - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - |
| - - И Н Ф О Р М А Ц И Я - - |
|
 |
|
|
| |
| |
Новость |
| |
|
|
Требования законодательства в области добровольной сертификации
|
|
|
В новой концепции технического регулирования, направленной на ликвидацию излишних административных барьеров для производителей и поставщиков и одновременно на надлежащее обеспечение права граждан России на безопасность продукции, значительное место отведено усилению роли одного из механизмов подтверждения соответствия - добровольной сертификации. Добровольная сертификация рассматривается как основной инструмент рыночного регулирования качества и конкурентоспособности продукции, услуг, работ и других объектов. Расширение сферы применения добровольной сертификации основано не только на использовании зарубежного опыта (добровольная сертификация в международном сообществе рассматривается как основная форма применения подтверждения соответствия третьей стороной), но и на отечественном опыте деятельности систем добровольной сертификации. В Федеральном законе "О техническом регулировании" (далее - ФЗ) нормы, устанавливающие требования к системам добровольной сертификации, их основным участникам и правилам функционирования, изложены в статье 21. Однако деятельность по добровольной сертификации в рамках "старого" законодательства в России осуществляется с 1993 г.
Согласно Закону Российской Федерации "О сертификации продукции и услуг" государственную регистрацию систем добровольной сертификации осуществлял Госстандарт России. Предлагаемый анализ систем добровольной сертификации основан на информации Государственного реестра.
До 1 июля 2003 г. в Российской Федерации было зарегистрировано 180 систем добровольной сертификации. На рис. 1 представлено распределение систем добровольной сертификации по годам создания и регистрации. Первые 5 систем были созданы в 1993 г. Наибольшее количество систем добровольной сертификации было создано и зарегистрировано в 1998 г. (после внесения изменений и дополнений в Закон РФ "О сертификации продукции и услуг" в части добровольной сертификации), а также в 2002 и 2003 гг. Увеличение числа систем добровольной сертификации в последнее время можно объяснить, во-первых, сокращением сферы обязательной сертификации, исключением из нее некоторых видов продукции, услуг и работ. Kроме того, ограничение видов лицензируемой деятельности в связи с вступлением в силу Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" стимулировало использование механизма добровольной сертификации в целях обеспечения уверенности потребителей в надлежащем качестве товаров, работ и услуг.
Kак следует из данных Государственного реестра (рис. 2), наиболее заинтересованы в создании систем добровольной сертификации представители бизнес-сообщества (около 25% систем зарегистрировано от лица коммерческих предприятий, 15% - от лица ассоциаций и союзов предпринимателей). Это можно объяснить стремлением российских производителей и поставщиков обеспечить конкурентоспособность на отечественном рынке товаров, работ, услуг.
Более 10% систем добровольной сертификации создано федеральными органами исполнительной власти; в этом случае велика вероятность возникновения "ведомственной" сертификации, носящей принудительный характер. Следует отметить, что в рамках нового механизма технического регулирования подобная ситуация становится невозможной, так как статьей 19 Федерального закона "О техническом регулировании" установлена "недопустимость принуждения к осуществлению добровольного подтверждения соответствия, в том числе в определенной системе добровольной сертификации".
Анализ информации о зарегистрированных системах добровольной сертификации позволяет выделить 5 обобщенных видов объектов сертификации в этих системах:
- продукция;
- услуги и работы;
- системы качества (системы менеджмента качества), производства;
- персонал.
При этом по количеству объектов все зарегистрированные системы можно разделить на "монообъектные" (в которых сертифицируется только один вид объектов) и "полиобъектные" (в область деятельности которых включены два или больше видов объектов сертификации). Большинство зарегистрированных систем добровольной сертификации (74%) можно отнести к "монообъектным" системам . Из них около половины распространяются на сертификацию услуг (работ).
Учитывая тенденции к сокращению области применения обязательной сертификации, создание систем добровольной сертификации, особенно образованных объединениями производителей, становится наиболее перспективным направлением обеспечения необходимого уровня качества потребительских товаров и услуг. Разработка нормативных документов, содержащих требования именно к качеству выпускаемой продукции, в том числе для новых ее видов, и подтверждение соответствия этим требованиям при добровольной сертификации может обеспечить повышение конкурентоспособности товаров и услуг, предоставляемых на потребительский рынок Российской Федерации.
Вступивший в силу 1 июля 2003 г. Федеральный закон "О техническом регулировании" регулирует правовые отношения, возникающие в том числе в области подтверждения соответствия.
Федеральным законом "О техническом регулировании" предусмотрено обязательное и добровольное подтверждение соответствия. Понятие "добровольное подтверждение соответствия" впервые появляется в статье 19 ФЗ. Среди целей подтверждения соответствия (статья 18 ФЗ) отдельно сформулирована цель, направленная на осуществление добровольного подтверждения соответствия, а именно: повышение конкурентоспособности продукции, работ, услуг на российском и международном рынках.
Таким образом, в рамках нового законодательства добровольная сертификация рассматривается как основной инструмент рыночного регулирования качества и конкурентоспособности продукции, услуг, работ и других объектов. Расширение сферы применения добровольной сертификации основано не только на использовании зарубежного опыта (добровольная сертификация в международном сообществе рассматривается как основная форма применения подтверждения соответствия третьей стороной), но и на отечественном опыте деятельности систем добровольной сертификации.
Добровольному подтверждению соответствия посвящена 21-я статья ФЗ, которая содержит прямые нормы, устанавливающие требования к созданию систем добровольной сертификации и участникам добровольного подтверждения соответствия.
В отличие от утратившего силу Закона Российской Федерации "О сертификации продукции и услуг", в новом Федеральном законе "О техническом регулировании" сформулированы не только цели, но и принципы подтверждения соответствия. Два из них непосредственно относятся к добровольному подтверждению соответствия:
недопустимо принуждать к осуществлению добровольного подтверждения соответствия, в том числе в определенной системе добровольной сертификации;
недопустимо подменять обязательное подтверждение соответствия добровольной сертификацией.
Согласно пункту 2 статьи 20 ФЗ добровольное подтверждение соответствия должно осуществляться только в форме добровольной сертификации. Добровольная сертификация проводится по инициативе заявителя в рамках договора с органом по сертификации.
Перечень объектов добровольного подтверждения соответствия, приведенный в пункте 1 статьи 21 ФЗ, достаточно широк и включает не только продукцию, процессы ее производства, эксплуатации, реализации и утилизации, но и работы и услуги, а также "иные объекты". Таким образом, установленный ФЗ перечень объектов, применительно к которым можно создать системы добровольной сертификации, является практически неограниченным.
В качестве нормативной базы подтверждения соответствия могут использоваться национальные стандарты, стандарты организаций, а также требования, установленные в документах системы добровольной сертификации, и условия договоров.
Таким образом, не только перечень объектов, но и перечень подтверждаемых при добровольном подтверждении соответствия требований в новом законодательстве значительно расширен. Это позволит более широко использовать добровольную сертификацию как действенный инструмент повышения конкурентоспособности и достижения преимущества на рынке.
Термин "система сертификации", определенный как "совокупность правил выполнения работ по сертификации, ее участников и правил функционирования системы сертификации в целом", приведен в "основных понятиях" (статья 2) ФЗ. Следует иметь в виду, что это понятие сохранено только для добровольного подтверждения соответствия, т. е. добровольной сертификации.
В рамках нового законодательства систему добровольной сертификации может создать как юридическое лицо (или индивидуальный предприниматель), так и несколько юридических лиц или индивидуальных предпринимателей. Объекты добровольной сертификации, требования, подтверждаемые при сертификации, участников системы, правила выполнения работ и порядок их оплаты устанавливают создатели системы добровольной сертификации.
Законом Российской Федерации "О сертификации продукции и услуг" применительно к добровольной сертификации предусматривалось соблюдение принципа "диады сертификации", т. е. неразделимости сертификата соответствия и знака соответствия. В новом законодательстве по техническому регулированию знак соответствия перестает быть обязательным атрибутом системы добровольной сертификации. Согласно Федеральному закону "О техническом регулировании", в системе добровольной сертификации "может предусматриваться применение знака соответствия".
В статье 21 ФЗ законодатель устанавливает не только форму и условия осуществления добровольного подтверждения соответствия, но и функции органа по сертификации, требования к системам добровольной сертификации и их регистрации.
Функции органа по добровольной сертификации в рамках нового законодательства существенно не отличаются от функций, которые выполнялись этими органами до вступления в силу Федерального закона "О техническом регулировании". Функции юридического лица (лиц), создающего систему добровольной сертификации, также не претерпели значительных изменений, за исключением обязательности регистрации системы (система "может быть зарегистрирована"). Права заявителя при добровольной сертификации в новом законодательстве не определены.
По сравнению со "старым" законодательством в области сертификации новый ФЗ содержит ряд прямых норм в части регистрации систем добровольной сертификации. В пункте 3 упомянутой статьи ФЗ содержится перечень документов, представляемых в федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию для регистрации системы. K таким документам относятся:
правила функционирования системы;
изображение знака соответствия;
свидетельство о государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя;
документ об оплате регистрации.
Ограничен срок проведения регистрации (5 дней с момента представления документов) и определены исчерпывающим образом причины отказа в регистрации. Такими причинами могут быть только:
непредставление предусмотренных ФЗ документов;
совпадение наименования системы и (или) изображения знака соответствия системы с наименованием или знаком соответствия зарегистрированной ранее системы.
Порядок регистрации систем добровольной сертификации и размер платы за регистрацию устанавливается Правительством Российской Федерации; плата за регистрацию должна перечисляться в федеральный бюджет.
Таким образом, законодательно исключена возможность создания административных барьеров при создании систем добровольной сертификации. ФЗ допускается возможность создания системы добровольной сертификации и ее функционирования без регистрации в федеральном органе исполнительной власти по техническому регулированию. Преимуществом регистрации является то, что сведения о зарегистрированных системах будут публиковаться в официальных изданиях, помещаться на web-сайте Госстандарта России и таким образом способствовать информированию потенциальных заявителей о действующих системах добровольной сертификации.
Kак было сказано выше, положения Федерального закона "О техническом регулировании" предусматривают регистрацию систем добровольной сертификации, созданных юридическим лицом и (или) индивидуальным предпринимателем, или несколькими юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями, которая осуществляется федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию (статья 21 пункт 3). Порядок регистрации систем добровольной сертификации и размер платы за регистрацию в соответствии с указанным Федеральным законом, устанавливается Правительством Российской Федерации. Разработка такого постановления Правительства была предусмотрена поручением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2003 г. № МK-П8-03258, основным исполнителем этой работы был определен Госстандарт России.
При разработке этого нормативного правового акта следовало решить три основные задачи.
1. Установить основные правила регистрации систем добровольной сертификации для заявителей и федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию (т. е. для Госстандарта России), в полной мере соответствующие нормам закона в части регистрации систем.
2. Определить размер платы за регистрацию и способы ее внесения.
3. Обеспечить преемственность ведения реестра систем добровольной сертификации, чтобы не вынуждать держателей действующих (зарегистрированных в Государственном реестре Госстандарта России до момента вступления в силу нового закона, т. е. до 1 июля 2003 г.) систем добровольной сертификации проходить повторную регистрацию.
Первая задача была решена путем определения в документе действий (функций) заявителей и регистрирующего органа.
Так, согласно подготовленному документу заявитель при регистрации системы добровольной сертификации представляет в федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию:
- заявление на регистрацию (в свободной форме);
- правила функционирования системы добровольной сертификации (в 2-х экземплярах);
- изображение знака соответствия и порядок его применения, если знак соответствия предусмотрен в системе (в 2-х экземплярах);
- нотариально заверенную копию свидетельства о государственной регистрации юридического лица и (или) индивидуального предпринимателя-заявителя;
- квитанцию об оплате регистрации.
Основной документ системы добровольной сертификации - правила ее функционирования - должен включать перечень объектов, входящих в область деятельности данной системы; перечень требований (характеристик), подлежащих подтверждению соответствия, порядок проведения работ по сертификации в системе, состав ее участников (организационную структуру системы) и их функции, форму сертификата соответствия, а также порядок оплаты работ по сертификации в системе.
Регистрирующий орган - Госстандарт России - при проведении регистрации системы добровольной сертификации в пятидневный срок:
- проводит проверку состава комплекта представленных документов;
- проверяет возможность совпадения наименования системы или изображения ее знака соответствия с зарегистрированными ранее документами;
- оценивает соответствие представленных на регистрацию документов законодательству Российской Федерации по техническому регулированию;
- в случае положительных результатов проверки вносит сведения о системе в единый реестр зарегистрированных систем добровольной сертификации с присвоением регистрационного номера и первый экземпляр документов системы с отметкой о регистрации в реестре федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию.
Для обеспечения доступности информации о зарегистрированных системах добровольной сертификации в единый реестр вносятся сведения о лицах, создавших систему, о правилах функционирования системы, о знаке соответствия (при его наличии).
В случае, если проверка по перечисленным выше критериям дала отрицательные результаты, Госстандарт России направляет заявителю уведомление об отказе в регистрации.
Наиболее сложным оказалось выполнение второй задачи, поставленной Федеральным законом "О техническом регулировании" - определение размера оплаты регистрации.
При установлении размера платы за регистрацию системы добровольной сертификации в основу были положены как существующая практика, так и результат оценочного расчета затрат на проведение проверки документов, представленных на регистрацию системы добровольной сертификации.
В действующих законодательных и нормативно-правовых актах установлена плата за регистрацию и за рассмотрение представленных в органы государственной власти документов. Так, в Федеральном законе "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусмотрено ведение реестра лицензий, а за рассмотрение заявления и за предоставление лицензии взимаются сборы в размере 1300 рублей. Федеральным законом "О государственной пошлине" установлена государственная пошлина за государственную регистрацию юридических лиц в размере 2000 рублей.
Был проведен расчет затрат Федерального бюджета, связанных с проведением проверки документов, представленных на регистрацию системы добровольной сертификации Госстандартом России, учитывающий трудоемкость работ по проверке документов; была получена сумма, превышающая 900 рублей.
Предлагаемый размер платы за регистрацию систем добровольной сертификации 1000 рублей сопоставим с величиной сборов и пошлин за аналогичные действия органов государственной власти и имеет экономическое обоснование.
Введение нового механизма регистрации систем добровольной сертификации не должно стать барьером для деятельности систем, уже действующих к моменту вступления в силу Федерального закона "О техническом регулировании". Для решения этой задачи в документ предлагается включить положение следующего содержания: "Зарегистрированные до вступления в силу Федерального закона "О техническом регулировании" системы добровольной сертификации вносятся в единый реестр зарегистрированных систем добровольной сертификации на основании сведений Государственного реестра, находящегося в ведении Госстандарта России". Выполнение этой нормы обеспечит преемственность "старого" и "нового" реестров и возможность легитимной деятельности уже созданных систем добровольной сертификации.
Следует отметить, что статья 21 ФЗ не рассматривает вопросов, связанных с возможностью отмены (аннулирования) регистрации систем добровольной сертификации. Такая необходимость может возникнуть, например, в случае прекращения деятельности юридического лица, создавшего зарегистрированную систему.
Для обеспечения выполнения в полной мере процедур регистрации систем добровольной сертификации в Госстандарте России необходимо разработать документ, регламентирующий порядок ведения единого реестра систем добровольной сертификации. Kак было указано выше, в практике может возникнуть необходимость отмены (аннулирования) регистрации системы добровольной сертификации. Эта процедура также должна быть отражена во внутреннем распорядительном документе Госстандарта России по ведению единого реестра систем добровольной сертификации. При разработке этого документа представляется целесообразным предусмотреть возможность выдачи заявителю по его желанию свидетельства о регистрации системы добровольной сертификации.
Таким образом, разработка этого документа является одной из самых актуальных задач, требующих решения в максимально сжатые сроки, так как регистрация систем добровольной сертификации в Госстандарте России по новому порядку должна будет осуществляться с момента официального опубликования постановления Правительства Российской Федерации, посвященного системам добровольной сертификации.
Kроме того, прямые нормы, установленные в Федеральном законе "О техническом регулировании" применительно к системам добровольной сертификации, в полной мере не раскрывают механизма деятельности таких систем. В помощь создателям систем добровольной сертификации ВНИИС будут разработаны соответствующие рекомендации. Проект рекомендаций будет размещен на web-сайте ВНИИС (vniis@vniis.ru) непосредственно после вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации, устанавливающего порядок регистрации систем добровольной сертификации.
Заключение
Добровольное подтверждение соответствия является одной из неотъемлемых составляющих механизма оценки соответствия, установленного новым Федеральным законом "О техническом регулировании". Учитывая, что в технических регламентах, предусмотренных этим законом, могут устанавливаться только минимальные необходимые требования по безопасности продукции, процессов ее производства, эксплуатации, перевозки, реализации и утилизации, возрастает роль добровольной сферы подтверждения соответствия в обеспечении конкурентоспособности отечественной продукции, работ, услуг. Именно добровольное подтверждение соответствия, а точнее, добровольная сертификация становится основным механизмом обеспечения их надлежащего качества и способом достижения соответствующего места на рынке.
ФЗ содержит не только нормы в части создания систем добровольной сертификации и функций их участников, но и предусматривает возможность регистрации этих систем федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию. В целях предупреждения возникновения неоправданных административных барьеров законодатель предусмотрел утверждение порядка регистрации систем добровольной сертификации Правительством Российской Федерации. При этом порядок регистрации приобретает новый, более высокий статус и становится документом прямого действия.
Постановление Правительства Российской Федерации, посвященное этому вопросу, может быть принято в течение первого квартала 2004 г. Это позволит проводить регистрацию систем добровольной сертификации и будет способствовать надлежащему развитию механизма добровольного подтверждения соответствия продукции, процессов ее производства, эксплуатации, перевозки, утилизации, реализации, услуг и работ, иных объектов.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
